„Pflegeneuordnungsgesetz“ – Crashtest für Menschen in Pflegesituationen

Seit dem 05. Juni liegt der Referentenentwurf zur Pflege“reform“ vor, unter dem sperrigen Namen „Entwurf eines Gesetzes zur Neuordnung der Pflegeversicherung“ (PNOG). Dieser Entwurf basiert auf dem Bericht einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe, der im Dezember letzten Jahres vorgestellt wurde. Wir begleiteten diesen Prozess mit Beiträgen, die wir in einem Dossier sammelten. Das führen wir mit diesem Beitrag fort. Den Link zur Textsammlung, um diesen Beitrag erweitert, finden Leser:innen am Ende des Beitrags.

Auf dem Weg vom Referentenentwurf zum Gesetz sollen Verbände die Möglichkeit zur Stellungnahme erhalten. Die Frist hierfür war knapp bemessen: Ver.di kritisierte wie wir pflegen! e.V., dass der Entwurf am 05. Juni einging und eine Stellungnahme bis zum 10. Juni stattfinden musste. Zur Einordnung: Es geht um ein PDF von 210 Seiten.

Schon beim Abschlussbericht der Kommission, im Grunde schon mit der Auftragserteilung durch die Regierung, war klar, worum es geht: Die Pflegefinanzierung soll Unternehmen über die Sozialversicherungsbeiträge nicht stärker als bisher belasten und das, was im Kern der Unterfinanzierung steht, sollte ebenfalls unberührt bleiben: Die Beitragsbemessungsgrenze für hohe Lohneinkommen stand nie in Frage, ebenso wenig war eine umfassende Einbeziehung von Einkünften aus Kapital und Selbständigkeit vorgesehen. Auch die sachfremde Finanzierung von aus Steuern zu finanzierenden Aufgaben wie Rentenversicherungsbeiträge unentlohnt Pflegender durch die Pflegeversicherung soll nicht korrigiert werden. Zugleich muss die Funktionsfähigkeit des Pflegesystems gesichert werden. Das ist das klassische Dilemma der Sorgearbeit im „strukturell sorglosen“ Kapitalismus: Sie soll so billig wie möglich sein, zugleich ist das Produkt der Sorgearbeit – aktuelle und zukünftige Arbeitskräfte – für die Ökonomie unverzichtbar. In einer bürgerlichen Demokratie kommt hinzu, dass das Versorgungsniveau so gestaltet sein muss, dass die Zustimmung zur Regierung nicht komplett wegbricht.

Akzeptanz für den Abbau von sozialen Rechten und etablierten Versorgungsniveaus soll jedoch mit der Rhetorik von „Zeitenwende“ und Deindustrialisierung erzeugt werden, ebenso Akzeptanz dafür, als unwürdig erklärte Menschen von der Versorgung auszuschließen. Diese Rhetorik trifft auf die neoliberale von der Eigenverantwortung, die in die Grundkonstruktion der Pflegeversicherung bei ihrer Einrichtung 1995 eingeschrieben ist: Von Beginn an wurde hier nur ein Teil der Pflegekosten übernommen. Pflegebedürftigkeit wurde also nie umfassend als gesellschaftliche Aufgabe angesehen, so wie auch Gutverdienende in die Pflegeversicherung, gemessen an ihrem Einkommen, unterproportional einzahlen. In der Folge sind mittlerweile wieder 37% der Pflegebedürftigen auf Hilfe zur Pflege, also das Sozialamt, angewiesen.

In dieser „Zeitenwende“ sollen nun mit der geplanten Gesetzesänderung offensichtlich pflegende Angehörige ebenso wie Care-Beschäftigte auf verschiedene Weise stärker belastet werden, die gesellschaftliche Verantwortung für das Wohlergehen von Menschen in Pflegebeziehungen noch weiter zurückgefahren werden. Wie dies geschieht, soll hier ohne Anspruch auf Vollständigkeit, aber in den aus Sicht des Autors zentralen Punkten, nachgezeichnet werden. Zunächst geht es um die Änderungen, die pflegende Angehörige betreffen, dann um Einschränkungen der Pflegequalität, um Belastungen für Pflegebeschäftigte sowie um Veränderungen bei der Finanzierung der Sozialen Pflegeversicherung (SPV).

Unentlohnt Pflegende

Menschen, die sich als Angehörige, Freund:innen oder in einer anderen Konstellation unentgeltlich um Pflegebedürftige kümmern, leisten häufig mehr als zumutbar wäre. Ihnen geht es im Grunde wie den Krankenhausbeschäftigten während der Corona-Epidemie:  Sie erhalten viel Beifall, werden jedoch wesentlich alleine gelassen. Die gesamte Konstruktion der Pflegeversicherung mit ihrer Teilkostenübernahme und dem festgeschriebenen Vorrang häuslicher Pflege ist daraufhin konstruiert. Diese Begrenzung öffentlicher Unterstützung wird nunmehr noch stärker festgeschrieben, indem ein eigenständiger Paragraph „Eigenverantwortung der Pflegebedürftigen“ dem SGB XI hinzugefügt wird. Die Stellungnahme von ver.di vermutet hierzu, dass „die gesetzliche Grundlage geschaffen (wird), auf der private Vorsorge auch in Form privater Zusatzversicherungen als Erwartungshaltung verankert wird“.

Vielleicht am stärksten ging die Streckung der sogenannten Leistungszuschläge bei Aufenthalt in Pflegeheimen durch die Medien. Diese Aufstockung der Zuschüsse der Pflegeversicherung zu den Kosten der Unterbringung im Pflegeheim wurde erst 2022 eingeführt, um die permanent steigende Belastung der Heimbewohner:innen und ihrer Angehörigen durch die von ihnen zu zahlenden Eigenbeiträge zu begrenzen. Diese Maßnahme war von Unternehmerverbänden besonders scharf kritisiert worden und es wurde gefordert, dass das PNOG diese Entlastung zurücknehmen müsse. Der Referentenentwurf hat zumindest zum Teil geliefert:  Die Zuschläge steigen wie zuvor mit wachsender Aufenthaltsdauer im Pflegeheim, doch werden die Stufen für neu Einziehende um 50% nach hinten verschoben. So tritt beispielsweise der Leistungszuschlag von 50% nach 36 Monaten Aufenthaltsdauer ein statt bis jetzt nach 24 Monaten. Damit wird auch die Zahl der Heimbewohner:innen steigen, die auf Hilfe zur Pflege durch die Kommunen angewiesen sind. Deren Zahl ist jetzt schon die höchste seit Einführung der Pflegeversicherung 1995.

Mit dem Vorrang der Finanzierung von Präventionsmaßnahmen begründet wird die Streichung des Entlastungsbetrags für den Pflegegrad 1 und dessen Halbierung in den ersten drei Monaten bei den Pflegegraden 2 und 3. Für die Betroffenen stellt dies schlicht einen Entzug finanzieller Ressourcen dar.

Komplizierter ist es bei der Neuordnung der Ansprüche, die Sachleistungen (ambulante Pflege) oder Pflegegeld sowie die Hilfsmittelpauschale ersetzen. Sie sind nunmehr in drei Budgets geordnet. Es bleibt dabei die Konstellation, dass für Leistungen ambulanter Dienste weit mehr pro Jahr gezahlt wird als wenn Pflege durch An- und Zugehörige erfolgt. Die Interessenvertretung pflegender Angehöriger wir pflegen und der Verein Pflegende Angehörige betonen in ihrer gemeinsamen Stellungnahme zweierlei:  Durch die Einrechnung der Zuschüsse für Hilfsmittel sinken bei den Pflegegraden 2 und 3 die verfügbaren Mittel der Pflegehaushalte, im Gegensatz zu Äußerungen aus dem Gesundheitsministerium, dass eine Entlastung stattfinde. Und: Diese Verringerung fällt „bei den Personen, die Pflegegeld erhalten, deutlich größer aus als bei Bezug von Sachleistungen“. Gekürzt wird also besonders bei dem Geld, auf das pflegende Angehörige angewiesen sind.

Diese Belastung pflegender Angehöriger drückt sich auch in kleinen Posten aus, die jedoch für Menschen in einer Pflegesituation existenziell sein können. Ein Beispiel hierfür ist, dass Verhinderungspflege, um etwa einer pflegenden Angehörigen einen Kurzurlaub zu ermöglichen, nur noch bei bereits eingetretener Überforderungssituation bezahlt werden soll, nicht zur Prävention. Zudem wird nur professionelle Vertretung refinanziert, keine Übernahme z.B. durch Familienmitglieder. Perfide ist, wie etwa bei der Streichung des Entlastungsbudgets beim Pflegegrad 1 Prävention zur Begründung der Kostensenkung herangezogen wird, während in diesem Fall Prävention ignoriert wird, um Kosten zu senken. Was im Vordergrund steht, wird offensichtlich.

Dass die Rentenversicherungsbeiträge pflegender Angehöriger um ca. 30 Prozent gesenkt werden sollen, wird vom Sozialwissenschaftler Heinz Rothgang als „von den schlimmen Regelungen die schlimmste in diesem Gesetzesentwurf“ bezeichnet. Hier kommt einiges zusammen: Die moralische und ganz handfeste Abwertung der unentlohnten Arbeit. Die Ignoranz gegenüber Menschen, die zugunsten der häuslichen Pflege ihre Lohnarbeit verringern und dafür nicht nur mit direkt sinkenden Einkommen, sondern auch mit sinkenden Renten bestraft werden. Und: Es werden zunächst versicherungsfremde Leistungen wie Rentenbeiträge der SPV aufgebürdet, dann wird diese Belastung der SPV als Grund herangezogen, um die Rentenbeiträge, die steuerfinanziert sein müssten, zu senken.

Pflegequalität

Hier wurde bereits erwähnt, dass gerade Familien und Haushalte Pflegebedürftiger bis zum Pflegegrad 3 von faktischen Kürzungen ihres Budgets betroffen sind. Dabei sollte man im Kopf haben, dass gerade Menschen in diesen niedrigen und mittleren Pflegegraden ganz überwiegend zu Hause gepflegt werden. Manche Verschlechterung wird – und soll? – dabei im Dunkelfeld bleiben. Denn während Pflegeeinrichtungen regelmäßigen Kontrollen und Überprüfungen im Beschwerdefall unterliegen und während Leistungen ambulanter Pflegedienste detailliert erfasst werden, ist völlig offen, wie es sich auswirkt, wenn sich pflegende Angehörige in geringerem Maß den Verzicht auf Erwerbsarbeit leisten können. Schon bisher waren sie mit den Auswirkungen dieser Wahl sehr alleine gelassen. Nun wird die Schraube nochmals angezogen.

Doch nicht nur die Leistungen bei Pflegegeldbezug werden verringert, auch die Einstufungskriterien in die Pflegegrade werden verschärft. Dies war schon in den Ausarbeitungen der Bund-Länder-Arbeitsgruppe ein wichtiger Baustein beim Ziel der Kostensenkung, wenn auch nirgendwo explizit als Verschärfung der Kriterien benannt: Dort musste noch zwischen den Zeilen gelesen werden. Nunmehr ist diese „Anpassung der Bewertungssystematik der Pflegebegutachtung“ diejenige Einzelmaßnahme, von der sich das Gesundheitsministerium die größte Sparwirkung verspricht. Auch hier lohnt es sich, ins „Kleingedruckte“, die Begründung dieser Verschärfung, zu schauen: Die tatsächlich vorgenommenen Einstufungen würden nach oben von denen abweichen, die bei Einführung des Systems der Pflegegrade erwartet wurden; das habe zu unerwarteten Kosten geführt. Die Unterstützung Pflegebedürftiger soll also explizit nicht an den seit Einführung gemachten Erfahrungen zu Unterstützungsbedarfen ausgerichtet werden. So kommen auch wir pflegen und Pflegende Angehörige zu dem Schluss, dass hier „Pflegebedürftigkeit künstlich verknappt wird, um Kosten zu sparen.“

Etwa ebenso groß ist die erwartete Kostensenkung durch die Begrenzung der Preissteigerung für Leistungen. Diese dürfen künftig nicht stärker als die durchschnittliche Inflationsrate der letzten drei Jahre oder die Bruttolöhne steigen – es gilt das, was niedriger ist. Dies betrifft auch Beschäftigte, weil eine allgemeine Lohnsteigerung in dieser arbeitsintensiven Branche oder eine Verringerung der Arbeitsintensität damit massiv erschwert wird. Denn sie kann nicht mehr refinanziert werden. Dass die Kosten von Dienstleistungen wie denen in Care-Branchen, in denen die Arbeitsproduktivität kaum steigen kann, schneller wachsen als im Durchschnitt der Ökonomie, ist als „Baumolscher Kosteneffekt“ allgemein anerkannt. Was im Referentenentwurf als Kostendämpfung verkauft wird, ist also eine zusätzliche Belastung der Beschäftigten.

Beschäftigte in Pflegeheimen und Pflegediensten

Die Löhne und die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten in der Altenpflege stehen viel weniger im Mittelpunkt des Referentenentwurfs als pflegende Angehörige und gepflegte Personen. Das ist auch insofern nicht verwunderlich, als diese Punkte nicht direkt Gegenstand der Regelungen des SGB sind. Dennoch gibt es einige Bestandteile des Referentenentwurfs, die sich direkt auf die Beschäftigten auswirken.

Dies betrifft zunächst die bereits erwähnte Anhebung der Kriterien für die Einstufung in einen Pflegegrad. Da die Arbeitsstunden, die Pflegeheimen in den Pflegesatzverhandlungen zugestanden und refinanziert werden, sich nach den Pflegegraden der betreuten Personen richten, bedeutet eine tendenzielle Herabstufung: Für Gepflegte, die unverändert hohen Pflege- und Betreuungsbedarf haben, deren durchschnittlicher Pflegegrad jedoch abgesenkt ist, werden weniger Arbeitsstunden refinanziert. Das bedeutet entweder eine schlechtere Pflegequalität oder eine Arbeitsverdichtung für die Beschäftigten.

Fast untergegangen ist, dass die Pflicht von Pflegeeinrichtungen, Tariflöhne oder „ortsübliche“ Löhne zu zahlen, bis Ende 2030 ausgesetzt werden soll. Begründet wird das im Referentenentwurf lapidar als „Beitrag zur Entbürokratisierung und zum Zeichen für eine neue Vertrauenskultur in der Pflege“. Damit wird nach Einschätzung von ver.di zugleich die 2015 gesetzlich eingeführte Regelung, dass Tariflöhne in Pflegesatzverhandlungen nicht als unwirtschaftlich abgelehnt werden können, gekippt. Es ist nur schwer vorstellbar, dass diese Maßnahme, die ebenfalls offensichtlich der Kostensenkung dient, anschließend wieder eingeführt wird, wenn sie erst einmal ausgesetzt ist. Auch dies erscheint als Testballon, was die Betroffenen mitmachen, ohne aufzubegehren oder sich aus der Pflege zu verabschieden.

Alle gesetzlich Versicherten

Dieser Text soll helfen, besser zu verstehen, wer durch das geplante Gesetz belastet wird. Zur Belastung gehört jedoch nicht nur, benötigte Unterstützung einzuschränken, sondern auch die Finanzierung. Im Rahmen unseres Dossiers haben wir bereits auf einige Vorschläge hingewiesen, die die Einnahmebasis der SPV verbessern wollen, indem Gutverdienende und Bezieher*innen von Kapitaleinkommen umfassender einbezogen werden. Diese Spuren nicht zu verfolgen, war bereits in den Auftrag hineinformuliert, der diesem Gesetzentwurf vorausging. So fällt dem Referentenentwurf auch nur eine Erhöhung des Beitragssatzes für kinderlose SPV-Versicherte um 0,1 Prozent ein.  Der Beitrag steigt nicht für die Unternehmen. Das führt dazu, dass die bei ihrer Einführung zwischen Unternehmen und Beschäftigten paritätische Finanzierung der Beiträge zur Pflegeversicherung sich mittlerweile so verschoben hat, dass kinderlose Beschäftigte 2,5 Prozent des Bruttolohns einzahlen, Unternehmen 1,8 Prozent.

Es gibt im Entwurf weiter eine leichte Anhebung der Beitragsbemessungsgrenze entsprechend der GKV, verpflichtende Einzahlung in die SPV bei Minijobs und eine Begrenzung der Möglichkeit, Ehepartner*innen und Kinder kostenlos mitzuversichern. Die großen Themen, die wirklich die Pflege-Infrastruktur stärken könnten, rührt der Entwurf nicht an: Übernahme versicherungsfremder Leistungen durch Bund und Länder, Risikostrukturausgleich zwischen SPV und PPV (Private Pflegeversicherung), Verbreiterung der Einnahmebasis durch Streichung der Bemessungsgrenze und Einbeziehung von Gewinneinkommen.

Fazit

Dieser Entwurf eines PNOG fügt sich in die Angriffe auf allen Ebenen sozialer Sicherungen und sozialer Rechte ein. Selbstverständlich ist es wichtig, sich zu wehren und zu versuchen, diese Verschärfung schon jetzt unzumutbarer Zustände zu verhindern. Nur dürfen wir nicht in die „Fridays for Future-Falle“ tappen und hoffen, dass die Regierung neu überlegen würde, wenn wir nur hinreichend die Problematik des Entwurfs erklären und durchdachte Gegenvorschläge machen. Hieran gibt es sicher kein Interesse: Die kurze Frist für Stellungnahmen, die ver.di bemängelte, lässt sich in dieser Hinsicht als Wink mit dem Zaunpfahl verstehen. Die Verschärfungen bei der Pflegeversicherung lassen sich wie die bei Gesundheit, Arbeitslosengeld, Arbeitszeitrecht usw. als Test von oben verstehen: Wieviel wird hingenommen? Hierauf eine Antwort zu geben, liegt nun an uns.

Ein Beitrag von Matthias Neumann